L'Etat est-il un bon actionnaire ?

Résumé du document

La notion d'« Etat actionnaire » est une notion récente. Elle apparaît liée à la notion d' »entreprises publiques » et évoque naturellement de grandes entités comme la SNCF, dont le public connaît les activités et utilise couramment les services. Pourtant, l'expression recouvre des organismes aussi divers que la Messier-Bugatti ou les Mines de Potasse d'Alsace. L'Etat actionnaire constitue en effet un ensemble diversifié, construit progressivement durant 50 ans sous l'influence de facteurs différents. Une fois dénombré, cet ensemble n'offre pas de structure homogène. On distingue les entreprises publiques à forme d'EPIC (établissement public industriel et commercial = pas de capital réparti en actions, fonds propres = dotation personne publiques ex : SNCF) et celles à la forme de sociétés commerciales (SA pour la plupart, capital réparti en action, régies par le code de commerce). Mais cette division est évolutive, ainsi plusieurs EPIC ont été transformés en SA comme France-Télécom en 1996.
L'Etat actionnaire est personnifié, aux termes des lois du 6/01/1948 et du 25/07/1949 par le ministre des finances qui est « le seul ordonnateur habilité pour gérer les participations d'Etat .» Cette fonction est assurée, au nom du ministère des Finances, par l'Agence des participations de l'État (APE) dont les missions ont été définies par le décret du 9 septembre 2004. Sa mission centrale est de « veiller aux intérêts patrimoniaux de l'État. »
L'Etat actionnaire est par nature une notion ambiguë puisque l'Etat n'est pas détenteur d'action dans les EPIC n'ayant pas de capital au sens du code de commerce. Mais même si elle recouvre des réalités juridiques différentes, cette notion renvoie à la relation de propriété – totale ou partielle – des entreprises publiques. Ainsi, La spécificité de l'Etat en tant qu'actionnaire est – comme tout bon actionnaire – de veiller à gérer au mieux et faire prospérer le patrimoine collectif représenté par les entreprises publiques.
Or, selon le rapport de la commission d'enquête sur l'Etat actionnaire de 2003, l'Etat n'a pas rempli ce rôle puisque « la situation de faillite de certaines entreprises publiques – en particulier France-Télécom – s'explique parce que l'Etat et son administration des finances, malgré toutes ses compétences, n'a pas correctement joué son rôle d'actionnaire. »
Il s'agira donc d'étudier pourquoi l'Etat actionnaire a failli à sa mission et de voir si les mesures prises récemment permettent d'y remédier.

Extraits

[...] Face à ce constat très critique sur son rôle en tant qu'actionnaire, l'Etat a entrepris avec la création de l'APE une réforme importante. Cependant, il est légitime de s'interroger sur son efficacité face aux défis de l'Europe et de la mondialisation et partant d'estimer que la réforme doit être complétée. Conscient de ses manques, l'Etat a engagé des réformes qui doivent être complétées 4 La création de l'Agence des Participations de l'Etat Certes, l'Etat avait mis en place une politique de modernisation de sa politique d'actionnaire, notamment en développant les principes du gouvernement d'entreprise, la contractualisation et une gestion plus flexible des personnels, mais la mise en place de l'Agence des participations de l'État qui remplace le service des participations, en 2004 représente une première vraie réforme de son rôle d'actionnaire. [...]

[...] Bibliographie _ Stéphane ALBERT et Claudie BUISSON, Entreprises publiques le rôle de l'Etat actionnaire La Documentation Française _ Rapport de Mr DIEFENBACHER, La gestion des entreprises publiques Assemblée Nationale _ Ministère des Finances, Rapport annuel sur l'Etat actionnaire 2004. [...]

[...] Certains EPIC bénéficient d'un régime dérogatoire qui consiste en un système d'approbation implicite en cas de silence gardé par les ministres concernés. Cet instrument de contrôle semble en définitive d'une efficacité toute relative, et ce pour au moins trois raisons. Les entreprises de premier rang cotées, comme Air France et France Télécom, ont tout d'abord été exclues de ce régime, la première au moment de sa transformation en société anonyme, la seconde au moment de sa cotation. De plus, leurs filiales sont en effet exclues de son champ d'application, sauf lorsqu'un texte le prévoit. [...]

[...] L'Etat actionnaire, par essence, examine et rend sa décision sur la stratégie ; le responsable de l'entreprise, lui, doit proposer. Ainsi, cette attitude réactive, ce manque d'approche prospective nuit gravement à l'appréciation globale que l'Etat se fait des risques portés par les entreprises publiques. De fait, la nécessité d'une expansion internationale des entreprises publiques conduit à s'interroger sur l'organisation et les méthodes de l'Etat actionnaire. Il est certain que l'expansion internationale ne peut qu'accentuer le décalage entre le risque inhérent à l'activité d'entreprise et le niveau de sécurité exigé pour la gestion des fonds publics. [...]

[...] Conclusion On peut ainsi dire que l'Etat a eu du mal à rentrer dans sa peau d'actionnaire, mais suite aux problèmes de grandes entreprises publiques, il a engagé une réflexion sur son rôle en tant qu'actionnaire et comment améliorer son action. L'APE a été crée suite à ces réflexions, mais face aux défis de la libéralisation induits par l'Europe, la création de l'APE est un point de départ et certainement pas un point final car il reste de nombreuses réformes et surtout un changement de mentalité à effectuer pour que l'Etat soit un bon actionnaire. [...]