L'élaboration du projet de loi de finances en mode LOLF (loi organique relative aux lois de finances)

Résumé du document

Le budget de l'Etat, acte de prévision et d'autorisation de la dépense, constitue le coeur du projet de loi de finances (PLF) de l'année. Le processus qui conduit à son adoption implique le gouvernement, qui propose le budget et, une fois celui-ci voté, l'exécute, et le Parlement, qui vote le budget, contrôle ensuite son exécution. Ce processus qui s'étend sur l'ensemble de l'année précédant la mise en oeuvre du budget représente un travail intense, considérable de prévision, de négociation et d'information, réalisé selon un calendrier précis et contraignant. Il traduit la prise en compte pour le gouvernement, dont le budget donne « corps au programme politique », des contraintes économiques et de celle liées aux engagements européens de la France, d'une part, et des conditions liées à l'équilibre des pouvoirs et aux rapports de force politiques, d'autre part.

La préparation de la loi de finances est donc, dans les faits, une phase essentielle de la vie financière de l'Etat, l'expérience prouvant que seule une petite partie des opérations inscrites au projet de loi de finances est ensuite modifiée à l'occasion de la discussion et du vote. C'est une phase prépondérante mais c'est aussi une phase non publique et juridiquement réputée secondaire, elle est aussi très peu réglementée par les textes qu'il s'agisse de la procédure ou des techniques de préparation.

Extraits

[...] En effet, le monopole est toujours celui du gouvernement même si la LOLF a un peu limité cette suprématie en terme d'élaboration du projet de loi de finances avec l'institutionnalisation du débat d'orientation budgétaire, le renforcement du pouvoir d'amendement ainsi qu'un contrôle plus efficace par la Commission des Finances. [...]

[...] D'ailleurs, cela permet au Parlementaire d'influer sur le projet de loi de finances, ce qui n'était pas le cas, lorsque les parlementaires n'étaient conviés à une discussion qu'au moment du vote. La loi organique de 2001 institutionnalise, à l'article 48, le débat d'orientation budgétaire. Cette institutionnalisation donne, en théorie, au Parlement des possibilités nouvelles d'intervention sur la construction du budget. Le débat porte sur le rapport soumis par le gouvernement à l'Assemblée nationale et au Sénat qui précise la liste des missions, des programmes et des indicateurs de performances associés, figurant dans le PLF. [...]

[...] La troisième phase se déroule d'avril à mai. Durant cette petite période, à la suite de nouvelles réunions sous l'autorité du premier ministre, ce dernier adresse les lettres arrêtant les plafonds en crédits, à partir de la nomenclature en mission et en effectifs. Pendant cette même période sont réalisés les travaux relatifs à la performance et les documents budgétaires doivent être finalisés. De plus, des conférences doivent être organisées pour mettre au point les objectifs et les indicateurs de performance. [...]

[...] Le ministre du Budget et des Finances réalise seulement les premiers arbitrages. L'article 38 de la LOLF nous précise ensuite que la préparation par le ministre chargé du budget est placée sous l'autorité du premier ministre. Ce dernier adresse des directives et exerce l'arbitrage pour la répartition des crédits par exemple. Le rôle budgétaire du premier ministre s'est renforcé progressivement. Alors que le décret de 1956 disposait que le projet de loi devait être établi par le ministre chargé des finances, l'ordonnance de 1959 a ensuite placé cette préparation sous l'autorité du premier ministre La loi organique et son article 38 sont venus consacrer l'autorité du Chef du gouvernement. [...]

[...] Dès 1959, un député s'insurgeait en déclarant que La véritable discussion ( . ) échappe au Parlement. Elle a lieu entre le ministre des Finances et les autres ministres avant la préparation du budget Mais qu'en est-il aujourd'hui ? Nous verrons, dans un premier temps pour comprendre cette suprématie, les principaux acteurs de l'élaboration de la loi de finances au niveau gouvernemental puis nous étudierons par la suite les modalités de la préparation du projet de loi de finances Les acteurs gouvernementaux incontournables dans l'élaboration de la loi de finances Sous l'autorité du premier ministre, le ministre chargé des finances prépare les projets de loi de finances qui sont délibérés en Conseil des ministres L'article 38 de la loi organique relative aux lois de finances qui vient compléter l'article 39 de la constitution prévoit l'exclusivité du gouvernement dans l'élaboration du projet de loi de finances. [...]