La dimension pluriannuelle des finances publiques

Résumé du document

Entre le lendemain de la guerre mondiale et aujourd'hui, les finances publiques ont subi un revirement radical. D'un modèle de finances keynésien et fordiste, consacrant à l'époque le "Plan à la française" avec un interventionnisme étatique planificateur dans l'économie qui a été jusqu'à influencer la loi de finances; on est passé à une organisation soucieuse de valoriser la performance et de voir à plus long terme que la simple dimension annuelle du budget : la donne financière a changé. La "faute" à l'internationalisation des échanges, à la mobilité des capitaux financiers accrue, à la participation de la France à la zone euro, ou encore au ralentissement de la croissance économique. Tous ces facteurs ont fait prendre conscience qu'il semble nécessaire de prévoir plus loin que l'année budgétaire suivante.

Cependant il apparaît que la notion française d'Etat planificateur n'avait jusqu'à récemment que très peu évolué : la pratique de la finance française continue paradoxalement à privilégier l'annualité, alors que la tendance globale pousse à la pluriannualisation ("le pays le moins programmateur").

Extraits

[...] La loi constitutionnelle, votée au Congrès le 23 juillet oblige la rédaction, en septembre, d'une loi de programmation pluriannuelle des finances publiques, en lieu et place du rapport économique et financier actuellement annexé au PLF. Une façon d'assurer "l'objectif d'équilibre des comptes des administrations publiques" et de concrétiser ainsi par un vote du Parlement le débat d'orientation budgétaire de juin. Et enfin d'ébaucher le programme de stabilité, lui aussi triennal, envoyé traditionnellement en décembre à Bruxelles. [...]

[...] II) La nécessité de la pluriannualité Une pluriannualité impérative pour la gestion des services publics, mais dont la pratique est nuancée Ainsi, la pluriannualité améliorera sensiblement le pilotage des finances publiques : en allégeant le travail parlementaire, qui sera désormais plus étalé en sécurisant l'atteinte de notre objectif de retour à l'équilibre des comptes publics, avec un engagement collectif de réussite et une description précise du chemin permettant d'y parvenir ; en définissant de manière claire et partagée les priorités budgétaires du gouvernement ; en permettant de mettre en oeuvre les réformes structurelles avec plus de facilité. * Le problème est que la pratique budgétaire a énormément restreint la pluriannualité, car les dispositions pluriannuelles sont le plus souvent prises à la fin d'un cycle politique (en septembre 2007 par exemple, le PLF 2008 n'a pris en compte que le premier impact annuel du paquet fiscal). Le gouvernement tente d'intégrer la stratégie budgétaire pluriannuelle dans une loi déprogrammation des finances publiques. [...]

[...] De même, la stratégie de finances publiques est par essence pluriannuelle, compte tenu des dynamiques à l'oeuvre. Il est ainsi impératif de disposer d'un cadre pluriannuel précis pour améliorer le pilotage des finances publiques et donner de la visibilité aux gestionnaires publics sur les moyens dont ils disposent. Seulement en pratique, le pilotage du budget demeure annuel, voire infraannuel, eu égard aux mouvements de crédits significatifs intervenant en cours d'année. Mais quelles sont les critiques du Conseil économique et social à l'encontre de l'annualité traditionnelle, et quelles sont ses solutions qu'il apporte ? [...]

[...] Dans cette optique l'inspection générale des finances a proposé que la France s'inspire de ces modèles pour instaurer une véritable gestion pluriannuelle de la finance : la pluriannualité devrait donc fortement contribuer à l'atteinte de l'objectif de retour à l'équilibre des comptes publics. L'insertion de la politique budgétaire dans un cadre pluriannuel s'inscrit par ailleurs dans le droit fil des engagements européens de la France, obligeant les États à établir chaque année une projection pluriannuelle de l'évolution de leurs finances publiques. [...]

[...] Les soucis de pluriannualité transparaissent à travers l'actuelle élaboration de la loi de finances : Après avoir arrêté mi-juillet les plafonds des crédits du budget de l'État, mission par mission, Bercy s'est s'attaqué à la préparation du volet recettes. Comme pour les dépenses, il s'agit de dessiner une projection sur trois ans ( et 2011) des hausses et baisses d'impôt, puisque, dorénavant, le PLF sera triennal. À noter que la source qu'est l'imposition est conservée : la manière de l'utiliser est seulement plus large. La réforme est très lourde, ce qui complique encore le traditionnel casse-tête budgétaire de l'été. Jusqu'à présent d'ailleurs, toute nouvelle mesure fiscale faisait déjà l'objet d'un cadrage pluriannuel. [...]