Les "cavaliers budgétaires" : propositions de loi de finances étrangères à ce domaine

Résumé du document

Premier motif d'inconstitutionnalité déclaré par le Conseil constitutionnel, les « cavaliers budgétaires » ont été sanctionnés quarante-huit fois depuis 1976. Ce terme désigne toute disposition contenue dans un projet ou une proposition de loi de finances qui est étrangère à ce domaine. La Constitution de 1958 définit ainsi ce qu'il faut entendre par domaine et contenu de la loi de finances. L'article 34 décrit en effet le statut des lois de finances et la compétence du législateur en matière financière, laissant soin à une loi organique de définir plus précisément les procédures d'élaboration de celles-ci.

L'article 39 établit que les projets de loi de finances sont soumis en premier lieu à l'Assemblée nationale. Ensuite, l'article 40 de la Constitution prévoit l'irrecevabilité financière des initiatives parlementaires. Enfin, l'article 47 encadre la procédure de vote des lois de finances dans des délais stricts.
La pratique des « adjonctions budgétaires » est ancienne puisqu'elle avait déjà cours sous la IIIe République. Cependant, les tentatives d'encadrement de ce phénomène, que ce soit en 1913 par la loi du 13 juillet (article 105), que dans la Constitution de 1946 (article 16, alinéa 2), ou encore dans le décret de 1956, n'ont pas rencontré le succès escompté. C'est avec l'ordonnance organique de 1959 que les premiers effets sur la diminution de cette pratique ont été constatés. Ainsi, l'article 42 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 condamne de manière explicite de telles adjonctions, et l'article 1er qui énumère les dispositions que peuvent ou que doivent contenir les lois de finances les sanctionne implicitement.
Depuis la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001, l'article 40 de la Constitution est toujours la règle essentielle en matière d'irrecevabilité financière. Cependant, c'est plus précisément le dernier alinéa de l'article 47 de la LOLF qui censure les cavaliers budgétaires en frappant d'irrecevabilité les amendements qui seraient contraires aux dispositions de la LOLF.
La question qui se pose concerne la façon dont cette pratique est sanctionnée sous la Ve République et sur quels fondements juridiques.

Extraits

[...] En effet, ces perspectives d'évolution passent par le parallélisme nécessaire qu'il convient de faire avec les lois de financement de la sécurité sociale dans le sens où celles-ci prohibent les cavaliers sociaux. Les lois de financement deviennent ainsi une nouvelle catégorie de lois pouvant comporter des mesures fiscales, de sorte qu'il y a un partage du champ de compétence à faire entre LFSS et loi de finances et de ce fait, entre les deux types d'initiatives "cavalières" budgétaires et sociaux. [...]

[...] Pour finir, l'article 119 ne résout pas les difficultés quant à la détermination de la commission permanente compétente et ne propose pas de solution en cas de conflit de compétence entre les commissions permanentes. La possibilité de sanction existe devant le Sénat, mais elle est réduite à sa plus simple expression Ce mécanisme est assez réduit puisque seule la commission des finances juge de l'irrecevabilité. Ces mécanismes ne sont pas utilisés faute d'être connus ou pires si le dispositif de l'article 119 devait l'être, il nuirait plus à l'ordre du jour durant une période souvent qualifiée de marathon budgétaire Le Conseil constitutionnel a donc pris en charge le contrôle. [...]

[...] Cependant, c'est plus précisément le dernier alinéa de l'article 47 de la LOLF qui censure les cavaliers budgétaires en frappant d'irrecevabilité les amendements qui seraient contraires aux dispositions de la LOLF. La question qui se pose concerne la façon dont cette pratique est sanctionnée sous la Vème République et sur quels fondements juridiques. Si jusqu'en 2001, les cavaliers budgétaires semblent avoir été sanctionnés de manière de plus en plus systématique grâce aux techniques du Conseil constitutionnel la LOLF ainsi que les décisions du Conseil constitutionnel à partir de cette date ont renforcé l'idée d'une amélioration de ce contrôle (II). [...]

[...] Pour ces dernières, le cavalier-type est la disposition législative n'affectant pas directement les ressources et les charges de l'État Cette systématisation de la sanction résulte également d'un contrôle quasi-automatique des lois de finances initiales. En effet, depuis la révision constitutionnelle d'octobre 1974 qui a élargi la saisine à soixante députés ou soixante sénateurs pratiquement toutes les lois de finances de l'année ont fait l'objet d'un contrôle de constitutionnalité : seules les lois de finances concernant les exercices de 1989 et 1993 n'ont pas été déférées au Conseil. [...]

[...] Le contrôle du Conseil constitutionnel porte sur une censure des cavaliers définis a contrario Ainsi, le domaine des lois de finances est clairement défini par la LOLF concernant les périmètres exclusif et facultatif. Par conséquent, toute disposition ne trouvant sa place, ni dans l'un, ni dans l'autre, ne doit pas figurer dans la loi de finances, et un amendement parlementaire allant dans ce sens sera irrecevable. Par conséquent, les censures effectuées par le Conseil constitutionnel sont désormais justifiées par une définition a contrario du cavalier budgétaire. [...]