Les apports de la Loi Organique relative aux Lois de Finances (LOLF) en matière de transparence financière

Résumé du document

Le 1er août 2001, à l'initiative des députés Alain Lambert et Didier Migaud était adoptée la Loi organique relative aux lois de finances qui réformait l'ordonnance du 2 janvier 1959. Cette réforme de l'organisation des finances de l'État portait l'objectif de doter l'État d'une véritable « constitution financière » moderne en substituant un fonctionnement « managérial » de l'État donnant sa place aux hommes à un fonctionnement auparavant essentiellement juridique où primait la norme.
Le cadre de la LOLF a été pour la première fois appliqué avec les budgets 2006 et 2007 ce qui permet d'avoir aujourd'hui un premier retour fiable sur son application. Ce qu'il convient de souligner en introduction c'est que la réforme du cadre budgétaire et de la comptabilité de l'État procède d'un mouvement de fond qui a touché les pays de l'OCDE depuis le milieu des années 1990.
Les premiers travaux présidant à son introduction avaient permis d'identifier deux grands chantiers : l'amélioration de la gestion publique, dont ne nous traiterons pas ici et la transparence, à savoir l'idée d'améliorer le débat démocratique sur l'impôt et la dépense.

On peut trouver l'origine de la notion de « transparence » dans le concept de « sincérité » qui a été dégagé par la jurisprudence du Conseil Constitutionnel dès 1973 (et utilisé en 1993 pour censurer une loi de finances jugée « insincère »).
Plus large que la sincérité dans la mesure où elle suppose non seulement l'honnêteté dans la fourniture de l'information mais la mise à disposition à la fois complète et précise des éléments budgétaires et comptables de l'État, la transparence est une notion fondatrice de la LOLF.
Elle n'y est pas consacrée explicitement, l'article 32 disposant que « les lois de finances présentent de façon sincère l'ensemble des ressources et des charges de l'État. Leur sincérité s'apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler ».
De ce principe de sincérité, découlent trois exigences : la fourniture de données raisonnables au Parlement s'agissant des prévisions de recette et dépenses, l'absence de détournement de l'objet des procédures d'affectation de recette et la vérité des comptes s'agissant de la loi de règlement.

Ces trois principes peuvent constituer la base de l'exigence de transparence imposée par la LOLF et que nous allons maintenant étudier.

Extraits

[...] Notons aussi que certaines missions ne comportent qu'un seul programme, d'autres une myriade, une rationalisation semble nécessaire. Les programmes de la défense sont par ailleurs peu détaillés alors qu'ils concentrent une masse importante de crédits, ce qui ne va pas dans le sens de la transparence. L'insuffisance constatée des projets annuels de performance Ils sont aujourd'hui trop disparates dans leur présentation et leur organisation. Une rationalisation semble nécessaire ainsi que le soulignent Alain Lambert et Didier Migaud dans leur rapport sur la mise en œuvre de la LOLF. [...]

[...] Les apports de la LOLF en matière de transparence financière Introduction I. La notion de transparence se situe au cœur de la transformation du cadre budgétaire et comptable de l'Etat instituée par la LOLF A. Les dispositions introduisant la transparence de l'information La transparence de la stratégie économique et budgétaire L'élargissement du champ de la loi de finances Le meilleur encadrement des exceptions aux principes d'unité et d'universalité Le renforcement de la transparence comptable B. La transparence rendue effective par un contrôle parlementaire accru La transmission des informations au Parlement L'amélioration du débat budgétaire Le pouvoir accru des commissions des finances II. [...]

[...] Ainsi la transparence apparaît-elle la condition sine qua non de l'efficacité. À cet égard, il appartient au Parlement de s'assurer de son maintien et des possibilités de son accroissement. Le rapprochement entre le Parlement et la Cour des Comptes, aujourd'hui inconstitutionnel pourrait donner au pouvoir législatif un plus grand contrôle sur l'action de l'Etat. On peut distinguer 3 phases de transparence, toutes aussi nécessaires les unes que les autres : celle des comptes tout d'abord qui est la base de l'information, celle du budget ensuite qui doit constituer le fondement de l'action de l'Etat, celle de la finalité de l'action publique enfin qui doit être pris en compte dans toute réflexion sur les politiques publiques. [...]

[...] Leur crédibilité dépend toutefois de la mise en place de leurs recommandations. Ainsi leur publicité doit-elle garantie, de même que leur évaluation par le Parlement. Un échéancier précis, de trois mois pour la mise en œuvre des réformes et de trois ans pour la vérification de leur état d'avancement irait également dans le sens de la transparence. Associer plus étroitement loi de finances et fiscalité Puisque, encore aujourd'hui, n'importe quelle loi peut comprendre des dispositions fiscales, de nombreux phénomènes d'opacité existent en ce domaine : absence d'évaluation sur le levier optimal d'intervention publique, instabilité de la norme fiscale, complexification des recettes publiques. [...]

[...] Les questionnaires parlementaires, adressés avant le 10 juillet de chaque année, doivent faire l'objet d'une réponse de l'administration au maximum la semaine précédant le 1er mardi d'octobre. Le gouvernement doit par ailleurs fournir au Parlement une présentation à structure constante du PLF afin de permettre d'évaluer les modifications de périmètre de l'intervention de l'Etat. L'Etat comme les collectivités locales doivent présenter leur budget en deux sections, l'une relative aux dépenses d'investissement, l'autre aux dépenses de fonctionnement. Enfin, le Parlement est informé de la situation financière et patrimoniale de l'Etat dans la loi de finances de règlement qui comporte un compte général de l'Etat et une évaluation de ses engagements hors bilan. [...]