L'application des grands principes budgétaires aux collectivités territoriales

Résumé du document

En matière comptable et budgétaire, les collectivités territoriales (CT) se sont vu confier par le législateur certaines innovations. Ainsi la nomenclature M14 généralisée en 1997 modernise la comptabilité des communes avec un plan comptable général inspiré de la comptabilité des entreprises, et dont les règles seront ensuite reprises par la LOLF pour l'Etat.

Concernant les grands principes budgétaires, la transmission des innovations entre Etat et CT est particulièrement visible : l'Etat s'inspire des CT dans sa réflexion sur l'application du principe de l'équilibre, tandis que les CT suivent l'exemple de l'Etat en termes de pluriannualité et de certification.

L'application des principes d'unité, d'universalité et de spécialité est ainsi similaire pour les CT et l'Etat, tandis que le développement de la pluriannualité restreint aussi pour les CT la portée du principe d'annualité (I). Les règles de l'équilibre réel soumettent en revanche les CT à des contraintes plus fortes que l'Etat, et rendent possible le développement de la certification des comptes des CT les plus importantes (II).

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Le principe d'unité connaît comme pour l'Etat des exceptions. Si le budget doit selon ce principe retracer la totalité des opérations prévues et autorisées, les CT peuvent créer des « budgets annexes » (BA) qui se distinguent du « budget principal ». Ces BA sont obligatoires pour les communes pour individualiser les SPIC, mais sont aussi souvent utilisés pour les services en régie. En pratique, une commune dispose de 5 à 10 BA : distribution d'eau, ramassage des ordures ménagères, transports urbains, services sociaux, opérations d'aménagement...).

Concernant le principe d'universalité, si le principe de non-contraction est appliqué plus strictement que pour l'Etat (aucun prélèvement sur recettes pour les CT), il n'en est pas de même pour celui de non affectation : la distinction entre sections de fonctionnement et d'investissement constitue en elle-même une affectation ; certaines recettes sont affectées aux BA ; des subventions sont souvent affectées à une dépense déterminée (...)

Extraits

[...] Cela suppose un suivi régulier et des annulations des AP inutilisées. Pour l'Etat, la LOLF limite la durée des AE à 1 an, sauf si elles sont explicitement reportées. L'exercice budgétaire peut être prolongé par une journée complémentaire limitée à un mois qui permet de réaliser des dépenses en janvier pour des services faits avant le 31 décembre. II Les règles de l'équilibre réel soumettent les CT à des contraintes plus fortes que l'Etat, et rendent possible le développement de la certification des comptes des CT les plus importantes. [...]

[...] Le principe de spécialité s'exerce selon une nomenclature budgétaire différente de celle de l'Etat. Les crédits votés sont limitatifs en fonctionnement comme en investissement, le plafond s'appréciant au niveau du chapitre, contre la mission pour le budget de l'Etat. Le vote se fait par principe au niveau du chapitre, les dépenses étant regroupées par nature, mais l'assemblée délibérante peut décider : - d'un vote par fonction pour les communes de plus de habitants, les départements et les régions (rare car complexe). [...]

[...] La certification des comptes devrait être expérimentée pour les plus importantes collectivités. La LOLF a introduit pour l'Etat l'obligation de certification des comptes. Le projet de loi portant réforme des juridictions financières prévoit une expérimentation de la certification des comptes des CT. L'expérimentation sera ouverte aux CT volontaires dont les recettes de fonctionnement dépassent 200 millions après une période de transition de trois ans afin de définir les normes de certification, de fiabiliser les systèmes d'information et de développer le contrôle interne. [...]

[...] La portée du principe de sincérité ne doit cependant pas être surestimée. En section de fonctionnement, la contrainte est forte : toute nouvelle dépense devra être financée par une hausse des recettes de fonctionnement, à l'exclusion de tout recours à l'emprunt. Les CT sont ainsi astreintes à une rigueur bien plus grande que l'Etat dont le budget de fonctionnement ne serait jamais à l'équilibre, le déficit dépassant systématiquement le volume des seules dépenses d'investissement. En revanche, en section d'investissement, dans la mesure où l'emprunt est une recette budgétaire, une CT peut adopter un budget en équilibre tout en prévoyant un besoin de financement au sens de la comptabilité nationale. [...]

[...] L'obligation de vote du budget en équilibre réel constitue une spécificité par rapport au budget de l'Etat. L'exigence de sincérité budgétaire est inscrite dans le CGCT et donne tout son sens à l'équilibre réel. Toute atteinte à la sincérité peut être sanctionnée soit à l'initiative du préfet, soit par REP contre la délibération approuvant le budget devant le TA. - Chacune des deux sections doit être votée en équilibre, aussi bien pour le budget primitif que pour le budget supplémentaire ou les décisions modificatives, et pour le budget principal comme pour les BA. [...]