Le principe d’annualité budgétaire

Résumé du document

L'annualité budgétaire signifie que l'autorisation budgétaire et l'exécution du budget s'inscrivent, tant en recettes qu'en dépenses, dans un cadre annuel. C'est cette réalité que traduit l'existence de la loi de finances initiale. Nous insisterons dans cette fiche sur le principe d'annualité en tant que principe du droit budgétaire et ne détaillerons donc pas son application en droit budgétaire local, en droit européen ni en matière de sécurité sociale.
Au-delà de sa légitimité et de sa rigidité théorique, le principe de l'annualité n'est-il pas rattrapé par une nécessaire pluri-annualité dans la gestion des finances de l'Etat ?

Le principe d'annualité budgétaire est affirmé dès la Constitution du 3 septembre 1791. Il ne sera cependant réellement appliqué que sous la Restauration avec la loi de finances du 26 Mai 1817. Cette règle sera formulée expressément par les règlements généraux sur la comptabilité publique des 31 mai 1838 et 31 mai 1862.

Extraits

[...] - En matière de recettes, le principe d'annualité n'a logiquement qu'une portée plus restreinte puisque le budget n'est qu'évaluatif. Cependant, il faut noter qu'à l'origine, le principe concernait surtout le consentement à l'impôt. Affirmé dès la Constitution de 1791, l'article 4 de l'ordonnance de 1959 dispose que l'autorisation de percevoir les impôts est annuelle La perception des recettes de l'État, fiscales et non fiscales, repose donc sur une autorisation générale annuelle, disposition obligatoire de la loi de finances (article 34 de la LOLF) même si cette autorisation reste largement formelle. [...]

[...] Les conditions définies par la loi de finances sont les suivantes : l'engagement ne peut concerner les dépenses de personnel, il ne peut intervenir qu'à compter du 1er novembre, il ne peut porter que sur le quart des crédits de l'année en cours, l'exécution du service ne peut intervenir avant le 1er janvier de l'année suivante. - Des lois de programmation ou d'orientation sectorielles sont votées bien que les engagements budgétaires qu'elles prévoient sont loin d'être systématiquement tenus. - Surtout, le Pacte de stabilité et de croissance conclu en 1997 au niveau communautaire a constitué le facteur clé de l'évolution puisque, depuis 1999, la France doit présenter chaque année à la Commission européenne un programme de stabilité retraçant la stratégie budgétaire à moyen terme de l'ensemble des administrations publiques. [...]

[...] Les reports : Sous certaines conditions, il est possible de prolonger la durée de validité des autorisations budgétaires en reportant les crédits à l'exercice suivant (article 15 LOLF) : - Les autorisations d'engagements disponibles en fin d'année sur un programme peuvent être reportées sur le même programme ou un programme poursuivant les mêmes objectifs sans limitation. Contrairement aux autorisations de programme de 1959, qui étaient valables sans limitation de durée, elles ne créent aucun droit au titre de l'année suivante. Concrètement, le report prend la forme d'un arrêté du ministre des Finances et du ministre concerné (adopté avant le 31 mars) qui vient alors majorer les crédits ouverts pour ce programme par la loi de finances suivante. Cette majoration ne peut concerner que les crédits hors titre 2 (personnel). [...]

[...] - Les projections pluriannuelles : la LOLF prévoit trois rapports de ce type : 1. L'article 48 impose un rapport sur l'évolution de l'économie nationale et sur les orientations des finances publiques comportant notamment une évaluation à moyen terme des ressources de l'État ainsi que des charges ventilées par grandes fonctions; 2. L'article 50 exige un rapport annuel sur la situation et les perspectives économiques, sociales et financières de la nation qui présente et explicite les perspectives d'évolution pour au moins les quatre années à venir pour les recettes, les dépenses et les soldes de l'ensemble des administrations publiques ; 3. [...]

[...] D'autre part, le principe de l'annualité budgétaire est soumis à des aménagements, destinés à concilier continuité budgétaire et souplesse de fonctionnement de l'État : - La tolérance de l'infra annualité : 1. Les exceptions infraannuelles à caractère réglementaire : Lorsque les autorisations initiales sont modifiées, des autorisations d'une durée inférieures à l'année sont ouvertes. Il s'agit, d'une part, des modifications de l'objet de l'autorisation et d'autre part, des modifications du montant de l'autorisation Les exceptions infraannuelles à caractère législatif : Il est possible de voter, en cours d'année, des lois de finances rectificatives prévues par l'article 2 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 et l'article 1 de la LOLF du 1er 2001, appelées également collectifs budgétaires, qui modifient la loi de finances initiale. [...]