L'exécution administrative et financière des lois de finances

Résumé du document

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Les acteurs qui interviennent dans ce domaine sont d'une grande diversité : ordonnateurs et comptables, selon la présentation traditionnelle du droit public financier, mais plus largement, gestionnaires et décideurs publics, ministres, élus locaux, fonctionnaires de l'État et des collectivités territoriales mais également managers d'entreprises privées associées au secteur public.

Or, Xavier Vadendriessche, observe que cette hétérogénéité ne dissimule toutefois pas la profonde unité fonctionnelle qui réunit ces acteurs : au service de l'intérêt général, ils utilisent, décident de l'emploi ou manient directement des deniers publics. S'agissant plus précisément de l'exécution des budgets publics, Stéphanie Damarey explique que son étude renvoie aux « deux protagonistes de cette exécution : l'ordonnateur et le comptable dotés de compétences précises ». C'est donc ces deux acteurs qui retiendront notre attention ici.

Stéphanie Damarey poursuit sa présentation en interprétant le principe de séparation de l'ordonnateur et du comptable public comme un principe essentiel, une garantie du respect de la répartition des compétences entre ces deux personnages centraux.

I) Quelles sont les justifications du principe de séparation des ordonnateurs et des comptables ?

Le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables est ancien. - des raisons historiques : il s'agit d'un principe ancien du droit financier français qui existe toujours de nos jours : il a traversé les temps ! Le principe est énoncé dans une ordonnance des 14 - 17 septembre 1822 (même si la règle est connue bien avant), prise sous la Restauration. Il sera repris successivement par tous les règlements généraux sur la comptabilité publique, jusqu'au décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 puis celui de Décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (document n°2).

Il a donné lieu à un modèle spécifique, d'organisation de la gestion financière publique, et implique deux éléments essentiels : d'une part une division organique et fonctionnelle des compétences, d'autre part l'indépendance et l'incompatibilité des fonctions entre l'ordonnateur et le comptable public. André Paysant nous renseigne sur ses justifications : « La raison essentielle est d'ordre juridique. En confiant à deux catégories d'agents différents, l'exécution des différentes phases des opérations, on peut assurer un contrôle grâce à l'indépendance réciproque des deux catégories, il s'agit de la transposition dans le domaine financier du vieux principe politique de séparation des pouvoirs » (...)

Extraits

[...] - La responsabilité civile est inappropriée, notamment en raison des montants en jeu. - La responsabilité pénale devant la Cour de justice de la République (en cas de crime de forfaiture par exemple, c'est-à-dire de crime commis par un fonctionnaire public dans l'exercice de ses fonctions) n'est pas mise en œuvre. Les ordonnateurs secondaires pourraient voir leurs responsabilités disciplinaire, pénale, civile ou politique engagées. Ils peuvent même relever de la Cour de discipline budgétaire et financière. Cependant, ces procédures sont rarement mises en œuvre pour ne pas entraver leur esprit d'initiative : on ne veut pas entraver l‘action publique en bridant les entreprises des gestionnaires publics. [...]

[...] Il n'est donc pas besoin pour cela d'un titre (ordre) de perception. Cette différence est justifiée par la nature des impositions concernées. Mais l'exception la plus connue concerne les régies de recettes. Les décrets du 28 mai 1964, et 20 juillet 1992 prévoient la possibilité pour des régisseurs de recettes d'encaisser des recettes au nom et pour le compte du comptable public sans y avoir été préalablement autorisés par un titre de perception. Il ne peut s'agir que de recettes à caractère non fiscal et de montant modeste. [...]

[...] la détermination du montant de la dette, c'est-à-dire le calcul de la dette. Elle consiste ensuite à opérer le calcul : on arrête le montant précis à payer. Le paiement se fait à la vue de la facture envoyée par le fournisseur. - l'ordonnancement ou le mandatement (dans les CT) : l'ordonnateur va donner l'ordre au comptable public de procéder au paiement. Il existe des dépenses effectuées sans ordonnancement préalable. Exemple : allumer la lumière dans une salle de cours. Cela concerne aussi les dépenses liées à l'énergie, l'eau, les télécommunications. [...]

[...] Il contrôle le service fait à travers le bon de livraison. Il vérifie également la prescription quadriennale. Au vu de tout cela, le comptable va payer la somme d'argent. En cas de désaccord du comptable public et de l'ordonnateur, l'ordonnateur peut procéder à la réquisition du comptable public. Il a le pouvoir de forcer le comptable public. La responsabilité va alors passer de la tête du comptable public à celle de l'ordonnateur. Ce dernier se trouve substitué au comptable public. [...]

[...] II) En quoi et de quelles manières le principe de séparation entre les ordonnateurs et les comptables public s'illustre-t-il en droit financier ? III) Quelles sont les exceptions à ce principe ? IV) Quelle responsabilité pour l'ordonnateur ? Devant quelle juridiction ? Propos liminaires. Les acteurs qui interviennent dans ce domaine sont d'une grande diversité : ordonnateurs et comptables, selon la présentation traditionnelle du droit public financier, mais plus largement, gestionnaires et décideurs publics, ministres, élus locaux, fonctionnaires de l'État et des collectivités territoriales mais également managers d'entreprises privées associées au secteur public. [...]