La constitutionnalisation de la programmation pluriannuelle des finances publiques

Résumé du document

La réalisation d'un dispositif de programmation pluriannuelle efficace n'a jamais pu être définitivement instituée. Il est pourtant bien admis que programmer permet aux décideurs de disposer du temps nécessaire pour mettre en œuvre une politique et aux gestionnaires de disposer d'une durée et d'une visibilité, qui leur sont indispensables pour agir et se sentir responsables.

En revanche, l'annualité enferme l'action administrative dans le court terme et ne permet par ailleurs pas de mesurer l'impact des décisions budgétaires dans le temps. Toutefois, sur le sujet, le poids du passé est particulièrement lourd. Historiquement, en effet, le principe d'annualité a une justification politique. Les exigences du régime représentatif ont imposé une périodicité suffisamment brève pour garantir l'efficacité du contrôle parlementaire sur les finances de l'Etat. La règle du consentement périodique et limité, qui s'est d'abord appliquée aux impôts, devait permettre au Parlement de surveiller de façon stricte la gestion gouvernementale. C'est ainsi que la périodicité annuelle fait partie de nos principes budgétaires, mais ce n'est pas pour autant qu'une programmation pluriannuelle des dépenses publiques dans un premier temps, des finances publiques dans leur ensemble ensuite, ne soit pas au fil du temps devenue inéluctable.

Extraits

[...] IV- Le poids essentiel de la volonté politique Les obstacles à surmonter pour parvenir à instituer un dispositif consolidé sont d'ordre technique, mais ils sont aussi d'ordre juridique et par conséquent, politiques dans la mesure où ils relèvent d'une formalisation qui peu laisser plus ou moins de liberté aux parlementatires comme au gouvernement pour modifier leurs propres choix ou ceux d'une précédente majorité. Sur ce point, le problème fondamental à résoudre est celui de la portée d'une constitutionnalisation de la programmation pluriannuelle, qu'elle soit restreinte à l'Etat ou étendue à d'autres parties du secteur public. [...]

[...] Cet article pose en principe, d'une part la définition d'une programmation pluriannuelle de l'ensemble des finances publiques, d'autre part un objectif d'équilibre des comptes publics. La démarche pluriannuelle liée à la recherche de l'équilibre trouve par conséquent dans ce texte une véritable consécration, bien qu'il faille rappeler qu'une loi de programmation est dépourvue de toute force obligatoire sur le plan financier. En effet, les lois de programmation pluriannuelle des finances publiques ne sont pas des lois de finances, mais des lois ordinaires, qui ne remettent d'ailleurs pas en question le principe d'annualité puisque les budgets continuent à être votés chaque année. [...]

[...] La révision de 2008 revêt d'ores et déjà un aspect très positif tout en sachant qu'il ne sert à rien de réformer la pratique budgétaire sans évaluer le cadre général au sein duquel elle s'inscrit. C'est là une condition de réussite, ou une cause d'échec, qui demande à être prise en considération. Une fois de plus, la nécessité de penser global au-delà du système financier public, et peut-être au-delà des habitudes intellectuelles, apparaît comme une condition fondamentale du succès de la réforme de ce système et de l'instauration de l'Etat intelligent du XXIe siècle, cadre d'un nouveau contrat social. [...]

[...] Une programmation pluriannuelle inéluctable Le principe d'annuallité va subir une profonde remise en cause, pour des raisons qui sont à la fois internes et externes. D'une part, les mécanismes de pluriannualité prévus par l'ordonnance de 1959 se sont avérés souvent inefficaces, ou même ont été détournés de leur sens initial. D'autre part, et surtout, la contrainte européenne a engagé les finances de l'Etat français dans une logique et un processus pluriannuel lié à la recherche de l'équilibre général de l'ensemble du système financier public. [...]

[...] La constitutionnalisation de la programmation pluriannuelle des finances publiques La réalisation d'un dispositif de programmation pluriannuelle efficace n'a jamais pu être définitivement instituée. Il est pourtant bien admis que programmer permet aux décideurs de disposer du temps nécessaire pour mettre en œuvre une politique et aux gestionnaires de disposer d'une durée et d'une visibilité, qui leur sont indispensables pour agir et se sentir responsables. En revanche, l'annualité enferme l'action administrative dans le court terme et ne permet pas ailleurs de mesurer l'impact des décisions budgétaires dans le temps. [...]