Le Conseil Constitutionnel et les lois de finances

Résumé du document

Un constat s'impose d'emblée : depuis 1974, la quasi-totalité des lois de finances a fait l'objet d'un contrôle de constitutionnalité. Cela n'est pas sans importance quand on sait la place qu'occupent les lois de finances (LF), qui ont pour mission de déterminer et autoriser l'ensemble des ressources et charges de l'Etat.

Si le droit budgétaire prend historiquement sa source dans la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen et si l'élaboration de ce droit est à l'origine de nos institutions représentatives et parlementaires, force est de constater que nos constitutions sont peu prolixes sur la matière financière. Elément essentiel de la vie politique et sociale d'un pays, les lois de finances occupent un caractère central dans les finances publiques puisqu'elles en déterminent un pan entier : les prélèvements obligatoires, leur utilisation et son contrôle par le Parlement.
Or ce n'est qu'avec l'instauration de la Constitution de 1958 que sa portée est pleinement appréciée.
Les articles 39 et 47 définissent les projets de LFI (Loi de Finance Initiale) en précisant qu'ils n'appartiennent qu'à l'initiative du seul Premier ministre, une LF ne pouvant jamais être à l'origine une proposition de loi du Parlement.
Autre création de la Constitution de 1958, le Conseil Constitutionnel (CC) va avoir une influence considérable sur les LF : en effet, sous la 5e République, LF et contrôle de constitutionnalité sont consubstantiels pour 2 raisons :
- Défini à l'article 61 de la constitution, le contrôle de constitutionnalité a eu lieu pour la 1ere fois pratiquement en même que le CC était mis en place (mai 1959 contre août 1960)
- contrôle quasi permanent sous la 5e République, des LF : ainsi, depuis 1974, seules les LF de 1989 et 1993 n'ont pas été déferrées.

A l'occasion de ses différentes saisines, le CC va progressivement dégager une jurisprudence budgétaire qui débouchera sur l'instauration ou la confirmation des principes budgétaires, mais aussi sur son rôle prépondérant de garant de l'équilibre institutionnel en matière budgétaire. Cependant, si le CC est donc à l'origine d'une très vaste jurisprudence budgétaire, en ce qui concerne les principes et procédures d'adoption d'un budget, son contrôle de constitutionnalité est confronté à certaines limites, et se voit bouleversé par la mise en place de la loi organique sur les lois de finances du 1er août 2001.

Extraits

[...] Confronté à certaines limites, le contrôle de constitutionnalité des lois de finances se voit bouleversé par la mise en place de la LOLF Les limites du contrôle de constitutionnalité des lois de finances L'étendue de la jurisprudence du CC en matière de droit budgétaire, et dans l'exercice du contrôle des lois de finances, tendrait à démontrer que le CC exerce un contrôle de constitutionnalité total sur les lois de finances. Mais en réalité, il existe un certain nombre de limites à l'étendue du pouvoir de contrôle de constitutionnalité du CC sur les lois de finances. [...]

[...] A l'occasion de ses différentes saisines, le CC va progressivement dégager une jurisprudence budgétaire qui débouchera sur l'instauration ou la confirmation des principes budgétaires, mais aussi sur son rôle prépondérant de garant de l'équilibre institutionnel en matière budgétaire. Cependant, si le CC est donc à l'origine d'une très vaste jurisprudence budgétaire, en ce qui concerne les principes et procédures d'adoption d'un budget, son contrôle de constitutionnalité est confronté à certaines limites, et se voit bouleversé par la mise en place de la loi organique sur les lois de finances du 1er août 2001. I. [...]

[...] Si le gouvernement et les ministres sont chargés de la rédaction du projet (qui doit être déposé au plus tard le 1er mardi d'octobre à l'AN), il est cependant tenu de respecter certaines règles : Présentation formelle : Comme le souligne Loïc Philippe, le respect par le gouvernement des règles de présentation du budget a pour enjeu de garantir un contrôle efficace du Parlement sur le budget. La LF est donc toujours divisée en 2 parties, selon un principe fondamental de présentation qui résulte de l'art 31 de l'ordonnance organique de 1959. La première partie comporte les grandes masses de dépenses et l'évaluation des ressources, la seconde partie comprend le montant global des crédits applicables aux services votés et arrête les dépenses applicables aux autorisations nouvelles par titre et par ministère. [...]

[...] Si le retard est dû au gouvernement, art 47 de la Constitution autorise le gouvernement à demander au Parlement autorisation de percevoir impôts. Le vote a aussi été codifié par jurisprudence du CC : ainsi, le vote du PLF se fait toujours en 2 fois, sur les deux parties du PLF. Dans sa décision 79-110 du 24/12/1979, le CC a fait du vote préalable de la première partie de la LF une condition nécessaire pour le passage à l'examen de la seconde partie, en censurant LF pour 1980 pour ce motif. [...]

[...] La LOLF bouleverse le droit budgétaire et modifie profondément le pouvoir de contrôle du CC La LOLF est une réforme d'origine parlementaire qui fut adoptée de façon consensuelle, avec parfaite collaboration du gouvernement et entre les 2 chambres. Soumise au CC comme toute loi organique, elle vit ses principales innovations reconnues comme conformes à la constitution. Reprenant en grande partie la jurisprudence du CC en matière budgétaire et fiscale, la LOLF doit permettre d'ici 2006 le renforcement du contrôle parlementaire sur l'exécution des lois de finances. [...]