Quel bilan dresser de la récente mise en oeuvre de la LOLF ?

Résumé du document

La LFI pour 2008 est le troisième budget de l'Etat à avoir été préparé, voté et exécuté en application de l'ensemble des dispositions de la LOLF. D'un point de vue formel, le législateur organique a donc réussi son pari ambitieux.

Au-delà du cadre qu'elle fixe au vote des lois de finances, la LOLF constitue une occasion de réformer l'Etat en mettant en place un nouveau modèle de gestion publique. L'accent est mis sur l'efficacité et la transparence des finances publiques : c'est une exigence démocratique qui découle de l'article 14 de la DDHC selon lequel « tous les citoyens ont le droit de constater par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée ».

Née des suites d'un constat du Parlement en 1998 la LOLF a été élaborée dans un climat consensuel, dans des délais relativement brefs. De 2001 à 2005, il n'a fallu également que cinq ans pour préparer sa mise en oeuvre.

Si la mise en oeuvre de la réforme budgétaire de l'Etat est ainsi réussie (I), les premières années de mise en pratique de la LOLF sont marquées par des dysfonctionnements (II).

[...] La LOLF organise un renforcement des pouvoirs d'information et de contrôle du Parlement : la discussion du PLF pour 2006 a ainsi été l'occasion pour le Parlement de renforcer son pouvoir d'amendement, les services votés ayant été supprimés.
La LOLF renforce également la portée de l'autorisation budgétaire : rappelons ici que pour lutter contre la débudgétisation, la LOLF codifie la jurisprudence du Conseil Constitutionnel obligeant ainsi le gouvernement à préparer toutes les lois de finances initiales dans le respect du principe de sincérité budgétaire (...)

Extraits

[...] Auparavant, la nouvelle programmation budgétaire des dépenses avait déjà été expérimentée pour la première fois de manière indicative à l'occasion de la discussion du PLF pour 2005. L'exploitation par le Parlement de ses prérogatives en matière budgétaire La LOLF organise un renforcement des pouvoirs d'information et de contrôle du Parlement : la discussion du PLF pour 2006 a ainsi été l'occasion pour le Parlement de renforcer son pouvoir d'amendement, les services votés ayant été supprimés. La LOLF renforce également la portée de l'autorisation budgétaire : rappelons ici que pour lutter contre la débudgétisation, la LOLF codifie la jurisprudence du Conseil Constitutionnel obligeant ainsi le gouvernement à préparer toutes les lois de finances initiales dans le respect du principe de sincérité budgétaire. [...]

[...] Si le DOB qui permet d'associer le Parlement à la préparation du PLF, est une étape du calendrier budgétaire qui est bien respecté, il n'en va pas de même pour la loi de règlement. La loi de règlement consiste à récapituler l'ensemble des dépenses et des recettes effectivement réalisées ainsi que le résultat budgétaire qui en découle (le montant du déficit budgétaire de l'Etat) dans un texte soumis au Parlement et voté par lui. La LOLF enrichit cette loi de finances d'autres éléments importants : le montant des emprunts effectués pour financer le déficit budgétaire de l'Etat et la charge de la dette ; les mouvements de crédits effectués en cours d'année (décrets d'avance, gels et annulations de crédits) ; le résultat comptable établi en application de la comptabilité d'exercice qui doit indiquer dans quelle situation financière l'Etat se trouve ; des annexes qui l'accompagnent comme les rapports annuels de performance[3], le rapport de la Cour des comptes sur les résultats et la gestion budgétaire qui analyse en particulier par mission et par programme l'exécution des crédits, la certification des comptes de l'Etat par la Cour des comptes[4]. [...]

[...] Or la nouvelle majorité s'est sentie peu engagée par ses résultats qui correspondaient à la LFI de ses prédécesseurs. En outre, le temps de discussion budgétaire du projet de loi de règlement étant extrêmement court, seulement deux à trois heures pour examiner les RAP et interroger les ministres en charge des différentes missions, on peut se demander si elle ne continuera pas à constituer une simple formalité. La loi de règlement liant l'adoption du prochain PLF et permettant de débattre de la qualité de la gestion financière de l'Etat, il faudrait qu'elle occupe une place plus importante dans le débat budgétaire. [...]

[...] Or si le budget de l'Etat est placé sous sa direction, il maîtrise peu celui de la sécurité sociale et pas du tout les budgets locaux. Si la nouvelle loi organique relative aux LFSS conduit à basculer dans la culture de résultats, il faudrait étendre les principes de la LOLF (budgétisation par politiques publiques, gestion orientée vers les résultats, ) aux collectivités territoriales. En Conclusion, on peut ouvrir sur la réforme de la comptabilité de l'Etat qui a été réformée. [...]

[...] Si la mise en œuvre de la réforme budgétaire de l'Etat est ainsi réussie les premières années de mise en pratique de la LOLF sont marquées par des dysfonctionnements (II). I. Une mise en œuvre de la réforme budgétaire réussie L'avènement du passage d'un budget de moyens à un budget par objectifs et résultats Conformément à l'échéance fixée dans la LOLF, le budget pour 2006 a été le premier budget de l'Etat conçu, voté et exécuté selon les nouvelles règles budgétaires de l'Etat. [...]