Bouvier, Esclassan et Lassale, "Finances publiques", Extrait : commentaire

Résumé du document

On l'a vu, "Le budget, écrivait, Gaston Jèze en 1922, est essentiellement un acte politique". Cette formule, est doublement exacte et traduit parfaitement l'esprit du texte de Michel Bouvier, Marie-Christine Esclassan, Jean-Pierre Lassale. En effet, les auteurs tentent d'expliciter ici la notion de budget de l'État et des grands principes qui gouvernent la matière selon une approche juridique, institutionnelle et politique qui participe à l'intérêt que l'on peut porter à cette analyse. Avant d'examiner le contenu, il convient de revenir sur les définitions de budget et de principe budgétaire pour ensuite voir quelques rappels d'ordre historique et juridique. Les auteurs introduisent leurs propos selon les termes suivants : « Le budget de l'État n'obéit pas seulement à des principes juridiques de base. ». Le budget est défini à la fois comme le document ou l'ensemble des documents dans lesquels sont prévues et autorisées les ressources et les charges des organismes publics. En ce sens le budget est à la fois un acte de prévision et un acte d'autorisation. Toutefois la notion de budget est à la fois ambiguë et évolutive. D'une part c'est un instrument financier et comptable auquel il faut donner une forme juridique, puis il est devenu un instrument conjoncturel. Les principes budgétaires sont des règles fondamentales, souvent apparues à l'époque libérale, qui s'imposent aux lois de finances. La doctrine ici rappelle que ces règles "liées au développement de la démocratie parlementaire, ont un enracinement historique". On a coutume de situer la naissance du droit budgétaire contemporain à la période des finances publiques classiques, c'est-à-dire essentiellement au XIXe siècle et plus précisément à la Restauration et, accessoirement, à la monarchie de juillet. C'est à ce moment qu'ont été dégagés un certain nombre de principes budgétaires dont la plupart, ont trouvé une immédiate traduction juridique (ordonnances du 26 mars 1817 et du 14 septembre 1822). C'est pourquoi les auteurs les qualifient aussi de règles techniques et "traditionnelles". Ces principes d'unité, d'universalité, d'annualité et de spécialité visaient un double objectif : assurer une gestion claire et honnête des comptes publics et permettre un contrôle plus efficace du Parlement sur l'action gouvernementale. Ces deux exigences et objectifs qui ont fondé la matière, ont permis son développement et continuent aujourd'hui de traverser aussi bien le discours politique que la pratique des finances publiques (...)

Extraits

[...] Cela lui permet d'obtenir de meilleures conditions financières et de mieux planifier son action dans la mesure où chaque autorisation doit servir en principe à financer un ensemble cohérent. Le report permet que les crédits ouverts sur un exercice budgétaire puissent créer des droits sur l'exercice budgétaire suivant. Il évite que les administrations soient portées, en fin d'année, à utiliser voire gaspiller les crédits dans la crainte qu'ils soient annulés. Les aménagements que connaît ce principe résultent du fait que la gestion de certains crédits s'inscrit dans le cadre de la pluri- annualité. [...]

[...] Michel Bouvier, dans le même ouvrage dont est tiré l'extrait, estime que la raison réelle de la réforme tient à la nécessité qui s'est finalement imposée à tous d'ajuster le droit budgétaire aux évolutions du système financier public. En effet, le modèle budgétaire français avait cessé de correspondre à la réalité ; l'autorisation parlementaire avait perdu une grande partie de sa portée. La nomenclature budgétaire, calquée sur des structures administratives, privilégiait les moyens au détriment des objectifs et résultats. Certaines règles techniques du droit étaient devenues inadaptées. Les auteurs de cet extrait établissent le même constat : Le strict respect des règles est devenu cependant beaucoup plus difficile à l'époque contemporaine. [...]

[...] Puis deux autres principes, la spécialité et l'équilibre qui ont un objet plus strictement financier. Cette démarche est intéressante car elle met en lumière les fondements, et les fins que ces règles poursuivent. Mais nous allons ici procéder d'une façon différente et suivre celle proposée par Gilbert Orsoni, qui opère une classification plus formelle. Des principes relatifs à la présentation de la loi de finances Les principes d'unité, d'universalité L'unité signifie que l'on réunit dans un seul document (unité formelle), toutes les charges et les ressources soumises à l'autorisation de l'autorité délibérante (unité matérielle). [...]

[...] La règle européenne d'équilibre définie dans le TSCG de 2012 semble à l'analyse rencontrer également certaines limites nuançant sa portée normative contraignante. En effet, le débat sur la règle d'or, résulte d'un processus entamé depuis 1970. La limitation de la souveraineté monétaire conduit, pour sauvegarder la monnaie unique, à un encadrement renforcé des budgets des États de la zone euro en établissant une règle européenne d'équilibre. Le TSCG consacre la nécessité d'une union budgétaire afin de préserver l'union monétaire. Le dispositif d'équilibre envisagé vise une régulation des finances nationales. [...]

[...] Il se conforme aussi à des règles techniques qui sont aussi traditionnelles en finances publiques ( . L'unité, l'universalité et l'annualité budgétaires figuraient dans le décret du 19 janvier 1956 qui avait opéré la modernisation de notre droit budgétaire et dans l'ordonnance du 2 janvier 1959. Elles ont été réaffirmées et complétées avec toutefois des infléchissements importants pour la règle de l'annualité par la loi organique du 1er août 2001. Ces règles ont une signification à la fois technique et politique. [...]