Les sources juridiques des finances des collectivités territoriales

Résumé du document

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Traditionnellement, le texte des constitutions françaises ne comporte pas de dispositions relatives aux finances des collectivités locales. La seule exception est la Constitution du Directoire du 5 fructidor An III qui contient deux dispositions. L'article 200 pose ainsi le principe de reddition annuelle des comptes des départements et l'article 315 soumet tout emprunt local à l'accord préalable du corps législatif.
Le texte initial de la Constitution de la Vème République s'inscrit dans cette tradition constitutionnelle et ne comporte aucune disposition concernant directement les finances des collectivités locales. Cette tradition a été rompue par la loi constitutionnelle du 17/03/2003 sur l'organisation décentralisée de la République.
Ce texte introduit dans la Constitution un article 72-2 entièrement consacré aux finances des collectivités territoriales. Ce texte a un objet spécifique. Il n'envisage que les ressources locales laissant de côté les autres aspects des finances territoriales, notamment les charges. Il s'agissait de rompre avec les politiques suivies par les gouvernements Jospin qui ont rogné les recettes fiscales locales et rassurer les élus locaux au moment où s'annonçaient de nouveaux transferts de compétences en assurant des ressources fiscales constituant une part importante des ressources locales.
Les ressources publiques ne sont pas extensibles à souhait. Avec près de 50 % de la richesse nationale consacrée aux finances publiques, il est impossible d'envisager une augmentation significative des impôts. La répartition des ressources entre l'Etat, les collectivités territoriales et les organismes de sécurité sociale devient un enjeu politique majeur.
L'objet spécifique de la loi constitutionnelle de 2003 s'explique aussi par une raison juridique : les critères de convergence imposés par le traité de Maastricht imposait de veiller à la meilleure allocation possible des ressources publiques pour ne pas enfreindre les contraintes communautaires.
L'article 72-2 dispose ainsi « Les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi.
Elles peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toutes natures. La loi peut les autoriser à en fixer l'assiette et le taux dans les limites qu'elle détermine (...)

Extraits

[...] Seule une loi peut imposer une obligation aux collectivités. Il appartient au législateur et non au pouvoir réglementaire d'imposer une telle obligation. C'est ainsi que l'article 26 de la loi organique relative aux lois de finances du 1/08/2001 dispose que Sauf disposition expresse d'une loi de finances, les collectivités territoriales et leurs établissements publics sont tenus de déposer toutes leurs disponibilités auprès de l'Etat. [...]

[...] Au-delà de ce terme, l'abstention deviendrait être inconstitutionnelle et devrait conduire à l'annulation de la plus prochaine loi de finances. Chapitre La loi ordinaire Le domaine de la loi ordinaire concernant le financement des collectivités locales est très large. Ce domaine est défini par le principe constitutionnel de légalité de l'impôt et le principe de libre administration des collectivités territoriales. Le domaine législatif concerne les ressources et les charges. S'agissant des ressources, il appartient au législateur de créer les impôts locaux. [...]

[...] La loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l'égalité entre les collectivités territoriales. L'aspect le plus important de ce texte est qu'il pose le principe selon lequel les collectivités territoriales disposent de ressources propres garanties. II- La jurisprudence constitutionnelle Rompant avec la tradition constitutionnelle française, la Constitution de la Vème République est dotée de juges constitutionnels efficients. Le Conseil constitutionnel est notamment chargé de veiller à la conformité des lois à la Constitution. A ce titre, même en l'absence de dispositions constitutionnelles particulières, le Conseil a eu à connaitre de lois relatives aux finances des collectivités territoriales. [...]

[...] Par ailleurs, la loi organique est distinguée formellement de la loi ordinaire. Elle fait l'objet d'un contrôle obligatoire du Conseil constitutionnel. Le domaine matériel de la loi organique est double. Mise en œuvre des dispositions constitutionnelles liées aux pouvoirs publics et dispositions relatives aux finances publiques. Jusqu'à la loi organique du 29/07/2004 relative à l'autonomie financière des collectivités, les finances locales échappaient pour l'essentiel au domaine de la loi organique. Jusqu'en 2004, seule une disposition organique intéressant directement les finances locales existait. [...]

[...] Ceci signifie que le mécanisme de garantie n'empêche pas certaines collectivités de se trouver en deçà du seuil minimal d'autonomie. La loi organique prévoit une phase de constatation du non respect du seuil et une phase de correction. L'ensemble de la procédure s'étale sur trois ans. Le Conseil constitutionnel a apporté une double réserve d'interprétation à l'égard de ce mécanisme. Lors de la constatation, le Gouvernement doit présenter au Parlement un rapport permettant d'apprécier le niveau de ressources propres de chaque catégorie de collectivité mais ce rapport doit être établit de façon à ce que le Parlement soit mis à même de connaitre cette part pour chaque collectivité et d'évaluer ainsi sa capacité de libre administration. [...]