Commentaire de l'article 38 de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001

Résumé du document

La préparation du projet de loi de finances relève de l'Exécutif. En effet, l'article 38 de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 (LOLF) indique que « Sous l'autorité du Premier ministre, le ministre chargé des finances prépare les projets de loi de finances qui sont délibérés en Conseil des ministres ».

L'article reprend le contenu de l'article 37 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 mais comporte toutefois deux aménagements terminologiques relatifs, l'un au titre du ministre, celui-ci pouvant varier, l'autre, aux conditions « d'adoption » des projets de loi de finances en Conseil des ministres, les projets y étant, selon la terminologie constitutionnelle, « délibérés » et non « arrêtés ». Cette formulation a été admise par le Conseil Constitutionnel, dans sa décision du 25 juillet 2001, qui a considéré qu'elle se bornait à tirer les conséquences du texte constitutionnel (articles 13, 20, 21 et 139).

L'article ne constituant pas une innovation, le législateur organique n'a prévu son entrée en vigueur que pour l'examen du projet de loi de finances pour 2006 (jusque là ce sont les dispositions équivalentes de l'ordonnance de 1959 qui s'appliqueront).

Comme l'a observé le rapporteur à l'Assemblée nationale, bien que très court, l'article 38 de la LOLF concerne la phase la plus longue et la plus complexe de l'élaboration des lois de finances : leur préparation administrative. L'importance de la phase de préparation se justifie par le fait qu'il y a peu de modifications entre la projet de texte préparé par le gouvernement et le texte définitif voté par le Parlement. Les variations quantitatives entre ces deux textes sont minimes (inférieures à 0,1 %), mais non dénuées d'intérêt (la LOLF, via notamment le pouvoir d'amendement des parlementaires, devrait inverser cette tendance).

On recense traditionnellement trois types de lois de finances : les lois de finances initiales, les lois rectificatives et les lois de règlement. On peut y rajouter une autre catégorie : les lois prévues à l'article 45 de la LOLF. On s'intéresse ici aux lois de finances initiales encore appelées aussi loi de finances de l'année.

Il convient, ici, de distinguer budget et loi de finances. En effet, une précision terminologique s'impose. L'article 1er alinéa 1 de l'ordonnance de 1959 disposait que « les lois de finances déterminent la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'État, compte tenu d'un équilibre économique et financier qu'elles définissent ». Le budget devient un simple compte, l'article 16 alinéa 1er de l'ordonnance le définissant comme l'« ensemble des comptes qui décrivent, pour une année civile, toutes les ressources et toutes les charges permanentes de l'État ». Il en va de même avec la LOLF.

L'article 38 ne porte ni sur les conditions de vote, ni sur le contenu de la loi de finances et soulève deux problèmes : une omission : l'avis du Conseil d'État pour tous les projets de lois et une adjonction : puisque la répartition des compétences dans le gouvernement relève du pouvoir règlementaire. On peut se demander comment sont réparties les compétences entre les autorités chargées de préparer le projet de loi de finances et à quel moment est-il établi et selon quelles étapes ?

Extraits

[...] Les modalités nouvelles de la régulation en cours d'année vont dans le même sens. Le pouvoir du Premier ministre consiste à donner des directives et à arbitrer les conflits entre ministères d'une part, entre les ministères et Bercy d'autre part. Il intervient également en émettant des documents tels les lettres de cadrage et de plafond. Les lettres de cadrage expliquent clairement et précisément à chacun des ministres les orientations retenues. A partir de là, le premier ministre donne des directives à chacun des ministres qu'il devra respecter pour élaborer son propre budget. [...]

[...] La préparation du projet de loi de finances met en lumière le rôle prépondérant du ministre de l'Economie et des Finances. Il convient toutefois d'observer que, malgré ce monopole, le législateur a désormais prévu dans la LOLF que le Parlement serait associé à la mise en place de la nouvelle nomenclature budgétaire. Toutefois, le rôle du Parlement reste minime. [...]

[...] Mais depuis la LOLF, cette préparation se déroule selon des modalités et un calendrier qui conduisent à un plus grand dialogue et à une collaboration plus approfondie avec les ministères dépensiers selon un calendrier et des modalités marqués par des étapes clés. II/ Le cadre de la préparation du projet de loi de finances. La préparation du projet s'organise en différentes phases grâce au calendrier budgétaire Le projet est enfin délibéré en Conseil des ministres comme l'indique l'article 38 de la LOLF. Le calendrier budgétaire de la préparation du projet de loi de finances. [...]

[...] Lorsque ces textes sont à l'état de projet, le ministre des Finances doit donner son accord avant qu'il ne soit évoqué au Conseil des ministres. Il doit s'assurer que ces projets de loi n'ont pas d'influence excédentaire sur la loi de finances. C'est presque un droit de veto dont dispose le MINEFI. Au cours de l'année, les différents ministres sont amenés à préparer des textes réglementaires. Comme pour les projets de loi, les projets de règlements doivent être présentés au MINEFI afin de faire respecter les limites de la LF. Tous les projets ont effectivement des conséquences financières. [...]

[...] Au sein de chaque ministère il existe un ou plusieurs contrôleurs financiers. Il s'agit de hauts fonctionnaires. Il s'agit d'un fonctionnaire du ministère de l'Économie et des Finances, il relève des compétences hiérarchiques du MINEFI. Il s'agit de conseiller les différents ministres qui n'ont pas forcément les connaissances suffisantes. Comme ils appartiennent au MINEFI ils vérifient en un terme qu'effectivement, les règles budgétaires et le contenu de la LF de l'année sont bien respectés. Ces différents moyens font que dans les faits, le MINEFI a un rôle supérieur. [...]